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Entretien avec Gérard Marcou

Publié le 10 octobre 2014 | Le Nord Institution


Entretien avec Gérard Marcou, professeur de droit public à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne

 

Nord le Département : Vous êtes un spécialiste de l'administration locale en Europe. Que pensez-vous de la notion de "régions à taille européenne" qui a présidé au nouveau découpage proposé par le gouvernement ?


Gérard Marcou : Elle n'a aucun sens ! Je peux vous dire très clairement deux choses : d'abord il n'y a aucun pays où il y a un débat pareil sur la taille européenne des régions. Deuxièmement les disparités de taille entre régions sont encore plus importantes dans les pays voisins qu'en France.

Donc cette notion de taille européenne n'a absolument aucun sens. Je suis tout à fait formel.

Par ailleurs, en ce qui concerne les critères de taille, les seuils statistiques définis par Eurostat dans la Nomenclature des unités territoriales statistiques fixent la fourchette pour le niveau 2 entre 800 000 et 3 millions d'habitants. Les régions françaises créées par le projet de loi seraient à la hauteur du niveau 1, entre 3 et 7 millions.

Seulement, la division qui sert de base au calcul du niveau économique, du niveau de chômage, de PIB… et qui sert à déterminer les retards économiques qui justifient le bénéfice des fonds structurels ou la définition de zones d'aide, c'est le niveau 2.

L'effet qui va se produire est le suivant : quand vous avez des circonscriptions beaucoup plus grandes, par un effet de moyenne, cela "aplatit" les disparités. Donc les régions pauvres apparaîtront en général moins pauvres.

 

Croyez-vous, en l'état actuel du débat, que l'on s'achemine vers une suppression des départements comme le souhaite l'exécutif ?


C'est ce qui a été annoncé par le gouvernement. Le projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (pour lequel il faut dire que le travail parlementaire n'a pas encore commencé pour le moment (1) : le projet de loi a été déposé le 17 juin et au Sénat, le rapporteur n'a pas encore été désigné) prévoit dans beaucoup de domaines de redistribuer des compétences actuellement exercées par les Départements aux Régions et aux intercommunalités.

Ensuite, après 2020, le projet c'est la disparition des conseils généraux, désormais appelés conseils départementaux. Donc il n'y aurait plus de collectivité territoriale au niveau du département, circonscription de l'État.

Est-ce que ça se fera ? Je ne suis pas capable de lire dans le marc de café. Ce qui est sûr, c'est que fin 2015, il y a des élections départementales, pour un mandat qui ira jusqu'à la fin de 2020. Ce qui veut dire qu'en 2015, on élit encore des conseils départementaux, pour ce qui, d'après le projet du gouvernement, devrait être le dernier mandat si effectivement on supprime les Départements.

 

Election : dépôt du bulletin dans l'urne"Ce qui est sûr, c'est que fin 2015 il y aura des élections départementales."

 

Mais à partir du moment où on élit les conseils à la fin de 2015, ce qui va se passer dans les 5 ans qui suivent, au cours desquels il y aura une élection présidentielle et des élections législatives... bien malin qui peut le prédire.

De plus, personne ne sait ce que seront les résultats des élections départementales et régionales de décembre 2015 et les résultats des élections peuvent évidemment influer sur les intentions du gouvernement.

 

Sans compter que la suppression du Département nécessite également une révision constitutionnelle...


C'est un point qui peut être débattu. J'ai beaucoup de collègues qui pensent que la révision constitutionnelle est indispensable, moi je ne suis pas sûr que ce soit le cas. Là encore, il peut y avoir débat, mais il est certain que si l'on ne fait pas de révision constitutionnelle pour supprimer le Département, le Conseil constitutionnel sera saisi. Dans ce cas-là, c'est lui qui dira si l'on peut se passer de la révision constitutionnelle ou pas.

Si on fait la révision constitutionnelle, il n'y aura pas de problème. Donc si le gouvernement veut éviter tout risque politique concernant sa réforme, il a intérêt à faire une révision constitutionnelle, mais d'un autre côté s'il la fait, il aura un problème de majorité à trouver.

 

 

 

“De manière générale, je pense
que c'est plus aux intercommunalités
qu'aux régions qu'il faudrait réattribuer
les compétences des conseils généraux.”

 

 

Que faudrait-il à votre avis pour qu'une telle réforme se passe dans de bonnes conditions ?


D'abord il faut déterminer la redistribution des compétences des départements. C'est en partie ce que fait le projet de loi qui a été déposé au mois de juin sur le bureau du Sénat, mais évidemment cela ne suffit pas, parce que les Départements, qui jusqu'ici bénéficient de la clause générale de compétence, ont fait aussi diverses choses en dehors des compétences légales qui ont été définies.

Donc dans chaque département, il faudra quand même s'intéresser à ces attributions qui ne rentrent pas dans ce que la loi prévoit de redistribuer, et qui correspondent à des activités effectivement assurées par les conseils généraux et financées par eux.

Cela, à mon avis, nécessite un examen au niveau de chaque département. Je pense que la solution la plus raisonnable serait d'attribuer ces activités aux intercommunalités. De manière générale, d'ailleurs, je pense que c'est plus aux intercommunalités, que le projet de loi prévoit de renforcer, qu'aux régions qu'il faudrait réattribuer ces compétences des conseils généraux.

 

Dans une logique de proximité ?

 

Oui, parce qu'il faut bien voir que les régions, c'est un échelon d'administration qui est quand même assez éloigné, surtout si on fusionne les régions comme le gouvernement le prévoit.

Je pense que les grandes régions, ça peut aussi être un très bon moyen de centralisation administrative, non pas au profit de l'État mais au profit du pouvoir régional. Et cela, alors que le deuxième projet de loi prévoit de renforcer les intercommunalités, de porter le seuil minimum, sauf dans certaines régions, à 20 000 habitants.

Des intercommunalités qui font 20 000 habitants ou plus ont déjà des capacités de gestion qui sont quand même significatives. Je pense qu'il faut le plus possible, dans ce cas-là, transférer des attributions aux intercommunalités et pas à la région.

 

Est-ce qu'on ne risque pas de se retrouver dans une situation où, progressivement, on va chercher des synergies au niveau départemental ? Est-ce que cet échelon est encore pertinent ?


Cela dépend des régions. Dans des régions très urbanisées, l'échelon départemental, du point de vue des collectivités locales, n'est peut-être plus très pertinent. Mais dans des régions faiblement urbanisées, le Département peut constituer encore un échelon pertinent.

Si vous allez dans la Meuse ou dans le Cantal, vous avez des petites villes, des bourgs mais vous n'avez pas de pôle urbain important. Et il faut bien administrer ces territoires-là aussi.

 

La France rurale - ph. E. Watteau"Dans les régions faiblement urbanisées, le Département peut constituer un échelon pertinent."

 

 

“Cette réforme risque de créer
autant de problèmes ou davantage
qu'elle ne va en résoudre.
Mais pas tout de suite.”

 

 

Le texte se réclame du mouvement de décentralisation engagé en 1982, qu'il prétend prolonger et elle même, en quelque sorte, parachever. Trouvez-vous que la loi NOTRe soit dans le même esprit que les lois de décentralisation ? Si non, qu'est-ce qui a changé ?

 

Ce qui a changé peut être, à long terme, extrêmement important, même si ce n'est pas explicite pour le moment.

D'abord rappelons que ce qu'on appelle la décentralisation, ce n'est pas quelque chose qui a commencé en 1982. Ça a commencé à la Révolution française, il y a eu différents allers-retours au cours du 19e siècle, puis il y a eu la loi de 1884 concernant les communes...

Il faut rappeler – personne ne le sait – qu'au début du 20e siècle, aux alentours de 1900, les collectivités locales, les communes et les départements, avaient un niveau de dépense publique qui était l'équivalent de 50% à peu près du niveau des dépenses publiques civiles de l'État à cette époque. De plus, les attributions des communes et des départements étaient financées essentiellement sur la fiscalité locale, sous la forme de centimes additionnels. Il y avait très peu de subventions à l'époque.

 

La préfecture du Nord à Lille à la fin du 19e siècle"Vers 1900, les collectivités étaient essentiellement financées
par la fiscalité locale."

 

Il y avait la tutelle préfectorale, ça c'est vrai, mais il ne faut pas s'imaginer que l'administration avant la première guerre mondiale était complètement caporalisée. Ce n'était pas cela.

Ça, c'est un premier point : la décentralisation n'a pas commencé en 1982. En 1982, on a fait une réforme qui était importante, qui a eu des effets positifs dans l'ensemble, il ne s'agit pas de revenir là-dessus.

Mais le point important c'est que dans le système français d'administration territoriale, tel qu'il s'est développé depuis la Révolution et le début du 19e siècle, le pivot du système, c'est la commune. Les réformes qui sont engagées depuis le début de 2014 dessinent un changement radical qui fait de la région le pivot du système.

Les attributions des régions sont considérablement étendues et la commune va entrer dans des structures intercommunales qui vont être renforcées et étendues. Mais l'élément fort du système, ce sera la région, au travers des compétences de planification réglementaire qui lui sont attribuées et de l'extension de ses compétences à des domaines nouveaux. Par exemple les domaines de l'habitat et du logement, dans lesquels, jusqu'ici, elle n'avait qu'une compétence de soutien vis-à-vis des communes et des intercommunalités.

Ce changement-là est extrêmement important sur le plan politique. Cela change, à moyen terme, les équilibres politiques du système français. Et à mon avis cela comporte aussi deux risques. Le premier, c'est celui de la centralisation au niveau régional. Le second, c'est d'alimenter la résurgence de nationalismes régionaux que toute l'histoire politique française depuis la Révolution s'est employée à éliminer, et qui aujourd'hui peuvent retrouver une certaine vigueur à la faveur de l'affaiblissement de l'État dans le contexte de l'intégration européenne.

C'est la raison pour laquelle je trouve que globalement, cette réforme risque de créer autant de problèmes ou davantage qu'elle ne va en résoudre. Mais pas tout de suite.

 

C'est quelque chose que l'on aperçoit déjà dans le débat sur le découpage des régions, qui s'est très vite cristallisé sur des notions d'identité régionale plus que sur des questions de structures administratives...

 

Oui. Et à mon avis, cela revient à développer un point de vue, une idéologie anti-révolutionnaire, par rapport à 1789. Ce que j'ai appelé une sorte de "maurassisme subliminal". Comme si on avait une identité picarde, bretonne, auvergnate… qui déterminerait l'appartenance politique du citoyen.

Et cela, je pense que c'est absolument contraire, philosophiquement, aux principes sur lesquels notre Constitution est fondée, qui font de la citoyenneté une qualité qui appartient à l'individu sur la base de la Constitution et des principes de l'égalité de droit de tous les citoyens. Cela avance une logique différentialiste.

 

 

“Le problème, ce n'est pas
le nombre d'échelons,
c'est ce qu'ils font.”

 

 

Y a-t-il trop d'échelons territoriaux en France ? La comparaison avec les autres nations européennes a-t-elle un sens ?


Oui, elle a un sens, mais le problème ce n'est pas le nombre d'échelons, c'est ce qu'ils font. Le problème français, ce n'est pas l'alternative Région / Département sur laquelle le débat a été centré depuis le rapport Balladur. Le vrai problème, c'est le niveau municipal.

Il est parfaitement vrai que la carte des communes de France est en gros celle du début du 19e siècle. Il faut rappeler qu'en 1789, quand toutes les communes ont été reconnues comme collectivités égales en droit, elles étaient 44 000.

La seule autorité politique qui a réduit le nombre des communes, c'est Napoléon en 1800. Il a supprimé toutes les communes de moins de 300 habitants. On est descendu à 38 000. Et aujourd'hui ont est à 36 600 et quelque communes.

 

"N. Bonaparte, premier consul de la République française", par J. Alexis Orgiazzi
Portrait de Napoléon en premier consul par J.A. Orgiazzi.
"La seule autorité politique qui a réduit le nombre de communes
depuis la Révolution, c'est Napoléon en 1800."

 

Donc on n'a pas beaucoup bougé depuis. Sauf que la France du 19e siècle était un pays rural, alors qu'aujourd'hui plus de 80% de la population vit dans des agglomérations urbaines. Et dans les pays européens où il y a aussi une forte fragmentation communale et où il n'y a pas eu non plus de réforme territoriale au niveau communal, comme par exemple en Italie ou en Espagne, le tissu urbain est beaucoup moins fragmenté qu'il ne l'est en France. Ça c'est une différence très importante.

Pour résumer, nous avons en France une structure communale qui est celle d'une France rurale qui n'existe plus. Il y a un besoin administratif vraiment important, aujourd'hui, de rationaliser l'organisation communale.

J'explique à mes étudiants depuis des années que la définition de la commune qui a été donnée à la Révolution française, "un cadre défini par les relations locales entre les citoyens", est toujours valable. Sauf qu'aujourd'hui, les relations locales ne sont pas à la même échelle qu'en 1800. Aujourd'hui il y a des moyens de transport, on se déplace, et donc il faut avoir des structures administratives qui sont à cette échelle.

Le développement des intercommunalités a été une réponse empirique qu'on a trouvée, depuis les années 90, à ce problème. Enfin, d'une certaine manière, après la loi Chevènement, on s'est engagé dans une véritable réforme territoriale du niveau communal. Et ça c'est positif. Maintenant, il faut aller plus loin et il faudrait que ce soit ce niveau qui devienne la commune nouvelle.

Et à mon avis, si on allait dans cette direction-là, si on pouvait avoir à l'échelle de la France un millier de grandes communes, je dirais que ça laisserait encore une chance à la commune "historique", parce que dans des entités locales qui auraient une taille et quelquefois une surface relativement importante, on aura toujours besoin d'un échelon de proximité pour certaines fonctions : l'état-civil, la gestion de salles de sports, l'entretien de certains équipements de proximité, etc.

 

 

“Je pense que le vrai problème
du point de vue administratif en France,
c'est le niveau communal.
Ce n'est pas la question
"Département ET Région"
ou "Département OU Région".”

 

 

Et là on aurait un maillage qui rendrait inutile le Département ?


Dans ce cas-là, oui, et qui pourrait faire aussi beaucoup de choses qu'on s'apprête à confier à la Région. Par exemple, le projet de loi prévoit de transférer la responsabilité des collèges à la Région.

 

agenda21 bilan college-wazemmes
"La gestion des collèges et des lycées pourrait très bien
être assumée par un niveau municipal élargi et renforcé."

 

Je pense que si on avait une entité forte au niveau municipal, ce sont ces entités qui pourraient assurer la gestion des collèges et des lycées. Bien sûr, la planification des investissements, la localisation, cela relève de la Région et de l'État. Mais la gestion des établissements publics, l'infrastructure éducative en quelque sorte, pourrait très bien être assumée à ce niveau municipal élargi et renforcé.

À mon avis, c'est cela qui irait dans le sens d'une vraie décentralisation, et pas la centralisation régionale.

Je pense que le vrai problème, si on regarde bien les choses du point de vue administratif en France, c'est le niveau communal. Ce n'est pas la question "Département ET Région" ou "Département OU Région".

J'ai toujours défendu l'idée qu'il fallait d'abord résoudre le problème communal, voir quelles attributions on pouvait lui donner, et après déterminer ce qu'il fallait confier à l'échelon intermédiaire et déterminer s'il fallait en garder un ou deux. Je pense qu'on aurait intérêt à avoir une approche différenciée des choses et à admettre que dans certaines zones, les attributions du Département peuvent être absorbées par de grandes unités urbaines et que dans des régions peu urbanisées, le Département conserve sa place.

La loi MAPAM est allée un peu dans ce sens, avec la création de 14 Métropoles qui vont absorber la plus grande partie des attributions départementales. Cela me paraît assez raisonnable. Mais je suis de l'avis de Béatrice Giblin [dans l'interview accordée au magazine "Nord le Département", n° 276, p. 30], vous avez des départements peu peuplés – et ce n'est pas parce que ce sont des départements, c'est la géographie de la France qui est comme cela – et il faut bien avoir des structures administratives à l'échelle de ces territoires.

 

 Les 27 pays de l'Union européenne

 

“Ce qui est curieux aujourd'hui,
c'est de voir à quel point on multiplie
les références aux exemples étrangers
sans les connaître et en les invoquant
de manière tout à fait erronée.”

 

 

La suppression de la clause générale de compétence est-elle devenue indispensable ? Vous aviez fait remarquer en 1996, devant un groupe de travail du Sénat sur la décentralisation présidé par Jean-Paul Delevoye, qu'elle existait dans tous les pays européens. Nos voisins reviennent-ils eux aussi sur cette liberté accordée aux collectivités ?

 

Cela aussi, c'est un débat typiquement français. D'abord, la Charte européenne de l'autonomie locale, qui a été adoptée par le Conseil de l'Europe et que la France a ratifiée il y a une dizaine d'années, contient un article qui exprime la clause générale de compétence.

Deuxièmement, les pays qui par principe, par doctrine, étaient les plus éloignés de cette idée l'ont adoptée : d'abord l'Irlande, en 2000, et l'Angleterre avec la loi de 2011.

Ensuite, il y a deux pays dans lesquels la question est toujours en discussion depuis beaucoup d'années, mais sans qu'il y ait de réponse claire sur le plan juridique, c'est l'Espagne et le Portugal.

Mais on peut dire sur la base des dispositions en vigueur dans tous les autres pays que la clause générale de compétence, c'est le droit commun en ce qui concerne les compétences des collectivités locales en Europe. Même dans des pays où le niveau communal est très fort et absorbe l'essentiel des fonctions administratives de gestion de services publics, comme au Danemark ou en Suède. Du point de vue juridique, les niveaux intermédiaires (le Conseil de Comté en Suède et au Danemark, la Région depuis 1997), bénéficient de la clause générale de compétence alors même que du point de vue pratique et budgétaire, ils exercent des compétences très spécialisées.

Donc ça aussi, c'est un débat français. Ce qui est curieux aujourd'hui, c'est de voir à quel point on multiplie les références aux exemples étrangers sans les connaître et en les invoquant de manière tout à fait erronée.

 

Pensez-vous que cette réforme débouchera sur des économies ?


Franchement, ça m'étonnerait. Ça m'étonnerait parce que l'essentiel des dépenses des collectivités territoriales ne sont pas des dépenses de structure, ce sont des dépenses correspondant à leurs fonctions.

À moins de supprimer les collèges, vous n'allez pas beaucoup diminuer les dépenses d'entretien des collèges parce qu'ils sont transférés à la Région. C'est pareil pour la plupart des fonctions.

 

 

(1) Propos recueillis le 12 août 2014





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